到1997年，所有的都道府县都已经制定了行政程序条例，即使是没有制定行政程序条例的市村町的居民，也已经得到了程序保障[5]。

因而政策性既非党内法规的首要属性，也非主要特征，不宜以政策定位党内法规，也不宜将其与党的其他政策性文件相混淆。武树臣，2009，《从阶级本位、政策法时代到国、民本位、混合法时代》，《法学杂志》，第9期，第1～8页。

综合前述分析，建设法治国家，推进国家治理现代化的过程中，党内法规体系与国家法律体系将是并存并行的规范体系。新华社2015年5月26日发布消息，中共中央印发关于统一战线工作的第一部法规《中国共产党统一战线工作条例（试行）》，该条例于同年4月30日由中央政治局会议审议通过，自5月18日起正式施行⑨，但其后数月间该条例仅在统战工作系统内部传达学习，直至9月22日才由新华社受权全文发布。党内法规与国家法律衔接和协调是依法执政的现实要求，需要妥善解决二者间不协调、不衔接和不一致等问题。1990年，《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》首次界定了党内法规概念，并明确规定党内法规的名称、适用范围、制定程序等事项，十四大又将党内法规载入党章，标志着党内法规语汇和概念得到党的根本大法正式确认。又如，2012年修订后的《刑事诉讼法》规定行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用，由此，与行政监察机关合署办公的同级党委纪委在纪检程序中获得的符合该条立法精神的上述证据是可以进入刑事诉讼程序的。

龙宗智，2013，《薄熙来案审判中的若干证据法问题探析》，《法学》，第10期，第3～15页。有学者提出，党规具有强制力，是法律，并以宪法确立了中共的领导地位和中共掌握武装力量等国家暴力为理据，认定党规具有应然法律效力和实然法律效力，而中国法学界之所以不认同该现实，根本原因在于法学界的代议民主制教条思维。《党政机关厉行节约反对浪费条例》除了适用于党的机关外，也适用于人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关，以及工青妇等人民团体和参照公务员法管理的事业单位。

省、自治区、直辖市和设区的市、自治州人民政府。但是，在规范体系建设中也存在着不少突出问题和薄弱环节，比如，对照国家机构组织法，党内尚缺乏全面规范党的各级、各类组织设立、职责和运行等方面的组织条例。从汉语语义学角度分析，衔接和协调兼有动词和名词的用法和语义：当作为名词时，表示已经达致的静态情势。李建国，2015，《全面贯彻实施修改后的立法法为实现良法善治提供制度保障》，《求是》，第8期，第3～6页。

十八届四中全会也提出发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动，将党的政策与党内法规相区分，同时说明二者与国家法律的关系。那么，党内法规与国家法律虽然有着显著的区别，但同时也有着本质一致的基础，那就是二者都是党的基本理论、基本路线和基本纲领的具体体现，都是党的主张和人民意志的统一。

又领导人民制定宪法和法律，调整社会关系、规范社会秩序，为公民、法人和其他组织提供活动依据。实际上，中央领导在2006年就注意到了此方面的问题，曾要求既重视党内法规制度的建立健全又注意与国家法律法规的协调配合，使各项法规制度彼此衔接、环环相扣，真正发挥法规制度的整体合力。因此，从规范意义而言，第28条第7项的规定实际未被改变，仍然存在党内法规效力。国家机关制定的成文法律不管多么健全，永远无法穷尽社会生活的全部，很多领域是法律无法顾及或者不能触及的，但这些领域同样必须有规矩。

同时，党内法规与国家法律之间也仍然存在着一些不协调、不衔接和不一致的问题，亟需予以解决。与两层五类的党内法规制定主体相对应，党内法规体系由中央党内法规、军队党内法规、纪检条规③、部门党内法规、地方党内法规等五类组成，依据各自权限表现为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等七种形式。尽管这些党内法规体现党管干部等重要原则，将规范对象延伸至党外，但从法治高度考量，涉及党外的公权力机关、团体和人员等事项，应当由国家法律等规范予以调整。这是一个党和政府的关系问题，是一个政治体制的问题。

宋功德，2015，《党规之治》，北京：法律出版社，第499页。此外，还普遍存在着党内法规制定过程仍然欠缺科学性和民主性，具体规范缺乏实际可操作性，重实体法轻程序法等问题⑩，这些问题阻滞了给党内治理法治化和依法执政供给良善的规范基础和制度资源。

⑦《制定条例》第7条规定：制定党内法规应当遵循下列原则：……（三）遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定……第21条规定：审议批准机关收到党内法规草案后，交由所属负责法规工作的机构进行审核。武树臣，2009，《从阶级本位、政策法时代到国、民本位、混合法时代》，《法学杂志》，第9期，第1～8页。

在新的社会背景下，党的宪法观念也将超越将宪法视为确认事实的形式，而更加强调宪法是规范政治行为的，对政治主体具有引导和引领功能的基本规范，即便共产党是领导党和执政党，也没有超越宪法和法律的特权。第二，党内法规严于国家法律，保障国家法律实施。④依据《中国共产党党内法规制定条例》第22条第3项、第4项和第5项规定，并未限定必须以会议形式进行审批。在把握党内法规与国家法律区别的同时，也应当充分认识到二者相互联系的一面，这也是二者衔接和协调的基础。对于单位存款，仅有法律和行政法规规定的单位或个人可以查询，仅有法律规定的单位或个人可以冻结、扣划，否则商业银行有权予以拒绝。政党的规章制度用以规范本党组织和活动及党员的行为，不当然地需要国家强制力保证实施，因而也属于软法的范畴。

第五，规范结构和行为规范标准不同。由此，形成了国家治理体系中两套最为重要的规范体系，亦即作为政治系统内核规范的党内法规体系和作为政治系统外部规范的国家法律体系，与党内法规衔接和协调的国家法律即国家法律体系，属于广义的法律范畴。

10例如，通过中央纪委监察部网站党纪法规库检索，名称含有程序的党内法规和规范性文件仅有2件，且均为纪检程序规范。由于党的地位特殊，党内法规与国家法律应当在执政权力运行程序与国家权力运行程序、党纪责任与法律责任等方面实现双向衔接，使党的行为特别是执政行为有连贯的法依据，然而现实尚有差距。

主要审查以下内容：……（二）是否同宪法和法律不一致……。内字恰好点明了它的调整范围，即它是党的各级组织和全体党员开展工作、从事活动的基本遵循，并且不依靠国家强制力保证实施。

只有制定科学良善、管用有效的党内法规，依据党内法规把党管好治好建设好，管好权、用好权，党才可能模范地遵守宪法和法律，保障宪法和法律的事实，把国家治理好，实现良政善治。按照中央规定和具体实践，党内法规的制定主体可分为两层五类。此外，立法法规定了国家法律体系内各规范性法律文件的效力位阶，党内法规也建立了相应的效力规则，但较为简单，可以概括为党章具有最高效力，其他任何党内法规都不得与之相抵触。党内法规与国家法律的区别与联系。

而执政党已然明确地将党内法规体系和国家法律体系分开阐释，强调二者的衔接和协调，就是清晰地向党内外表明无意将二者混合、混同，否则就是重回以党治国党政不分的旧路，与自己宣示的依法治国和依法执政的价值取向背道而驰。中央军委及其政治工作机关较为特殊，上述两个条例均在附则中授权其依照本条例的基本精神制定军队党内法规。

由此可见，党内法规属于行为规则意义上的法，即便在字面上避开法字，改做党内规范或党内规则，也并不改变其内涵与性质，我们大可不必咬文嚼字，纠结于字眼，而应聚焦于问题的关键——党内法规就是党内的行为规范，属于软法的范畴，它自然不是国家法律亦即硬法的组成部分，不依靠国家强制力实施，也不会当然地与国家法律发生冲突。具体到党内治理，这些规则就被称为党内法规。

尽管作为治国理政手段的党内法规与国家法律都是法，但二者除去发生机理和性属的区别外，其余方面的差异也是不难辨明的。刘少奇在全会上以《党规党法的报告》为题发言，指出要保证党的团结与统一，除政治上思想上之统一外，条文上亦应规定法律上非团结不可，以避免个别人破坏党的团结与统一。

那么，地方党委的重大问题决策权和人大及其常委会的重大事项决定权有何差别、如何协调？单凭文本和相关制度很难在实践中清晰界分，2015年修订后的《中国共产党地方委员会工作条例》似乎注意到了这个问题，在重申地方党委对本地区重大问题作出决策的同时，强调地方党委重在把方向、管大局、作决策、保落实，但仍然未能彻底解决这个问题。其后生效的《商业银行法》（1995年7月施行）第29条和第30条则明确规定，除非法律另有规定，对于个人储蓄存款，仅有法律规定的单位或个人可以查询、冻结、扣划。《中共中央政治局常务委员会召开会议听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组工作汇报听取中央书记处工作报告》，《人民日报》，2016年1月8日，第1版。《中国共产党河北省委员会党内法规制定细则》第26条第3项规定：应当由省委发布的其他省委党内法规，根据情况由省委常务委员会会议审议批准，或者按规定程序报送省委书记审查批准。

地方党内法规不得与纪检条规、部门党内法规相抵触。十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将形成完备的法律规范体系和完善的党内法规体系纳入建设中国特色社会主义法治体系，确立了建设社会主义法治国家这个全面推进依法治国的总目标，并提出了注重党内法规同国家法律的衔接和协调的命题。

审核通过的草案则按不同权限，分别由上述制定主体予以审议批准，经审议批准的党内法规草案，由负责法规工作的机构核文后按规定程序报请发布，并且一般采用文件的形式发布政策—政治动员的治理模式随着改革开放的推进，特别是社会主义市场经济体制的确立，逐渐过渡到同时依靠政策和法律两种手段、两个系统治理的模式。

同时，党内法规对党组织和党员的行为要求比国家法律对国家机关及其工作人员、社会组织和公民的要求更为严格、标准更高，比如生活奢靡、贪图享乐、追求低级趣味的行为并不受国家法律调整，却是受党内法规规制、党的纪律处分的行为，这在理论上主要是基于党在思想理论、组织、作风和制度等方面的先进性，始终保持党的先进性，加强党的先进性建设，是党的生命所系、力量所在。孙才华、方世荣，2015，《论党内法规与国家法律的相互作用》，《湖北社会科学》，第1期，第5～9页。